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Politiques et finances publiques

  • Article publié le 14 mai 2013
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Note d’étape sur la loi sur la Fonction publique prévue pour juillet 2013 et Compte Rendu de la réunion CGT interne du 2 mai

Contexte

Le ministère de la fonction a pour projet de passer deux lois « statutaires », la deuxième étant plus ambitieuse.

La première, abordée ici, doit marquer les 30 ans du Statut général des fonctionnaires, et être présentée en conseil des ministres en juillet 2013, pour un débat au Parlement cet automne.
L’objectif est de renforcer le Statut général, en particulier en inscrivant les valeurs de la Fonction publique dans le statut.

Sauf la position de réorientation professionnelle et le cumul d’activité, aucune abrogation des multiples dispositions qui ont fragilisé le Statut général n’est envisagée.

Deux réunions ont eu lieu, une le 29 janvier sur la « déontologie » dans la Fonction publique, et l’autre le 11 avril, d’une dimension différente, qui a abordé l’ensemble des questions en cause dans un projet de loi inflationniste (valeurs, cumuls et conflits d’intérêt, discipline, positions statutaires, égalité, non-titulaires, diverses mesures).

La prochaine réunion est prévue le 23 mai (après le 13...), le projet de loi lui-même devant être présenté, articles rédigés : nous serons dans le temps des amendements.
Les réunions de la commission textes du Conseil commun de la fonction publique et la réunion plénière sont prévues le 12 juin et le 18 juin. Apparemment la DGAFP cherche à avancer ces dates.
Nous sommes donc dans un exercice totalement piloté politiquement, sans vraies marges de manœuvres et de concertations.

Renforcer la déontologie

La première partie du projet de loi (Renforcer la déontologie) se situe dans la continuité des rapports Sauvé et Jospin de 2011 et 2012, tandis que la deuxième partie (Rénover le statut général des fonctionnaires) toilette certaines dispositions statutaires, et sert de support législatif à des modifications de loi déjà prévues (non-titulaires, mobilité,...).

Sont envisagées :
- une inscription de valeurs fondamentales de la fonction publique dans le titre I, inter versant
- un dispositif de déclaration d’intérêt pour les hauts fonctionnaires
- un dispositif de protection étendu du fonctionnaire
- une modification du droit des cumuls d’activités
- un renforcement des pouvoirs de la commission de déontologie

Les valeurs fondamentales

Ce sont celles des fonctionnaires, et non du service public (donc pas de continuité ou d’adaptabilité...).
Sont proposées l’inscription des valeurs de probité, impartialité, neutralité, réserve et laïcité. A été abandonnée l’idée d’inscrire la diversité.
Pour l’ensemble de ces valeurs existe une jurisprudence nourrie de la justice administrative.

L’inscription de ces valeurs est présentée comme concrétisant l’objectif politique de renforcement du statut, nécessaire alors que la moitié des forces politiques du pays ne le défendent pas.

La première question est le pourquoi de l’inscription des valeurs, et en quoi cette inscription est nécessaire au renforcement du statut, alors qu’elles sont la conséquence de l’application des lois de la République. _ Quel avantage par rapport à la référence jurisprudentielle actuelle ?

A l’examen et au débat des différents syndicats CGT, il n’apparaît pas qu’une telle inscription renforce ipso facto le statut, en tout cas pas avant un examen plus attentif de la jurisprudence.

Par exemple, concernant la probité, dont le sens pour les questions financières ne doit a priori pas faire problème, il se révèle que des questions comme le niveau d’endettement personnel, ou le non-paiement de pensions alimentaires, sont reprochées à des agents des finances publiques, jusqu’à envisager des mesures disciplinaires. _ Dans ce cas, sortir d’une stricte interprétation jurisprudentielle, n’est-ce pas ouvrir la porte aux employeurs publics pour utiliser des faits extérieurs au travail pour prendre l’initiative de procédures disciplinaires ?
Les mêmes questions se posent pour l’impartialité et la neutralité, pour les enseignants par exemple : quel contenu de cours est neutre ? La neutralité est un principe à valeur constitutionnelle, qu’y ajoute l’inscription dans le statut ?
De même concernant la laïcité : que veut-on dire ? Pourquoi inscrire un principe explicite, lui, dans la Constitution, dans le statut ? En quoi le souci légitime des directeurs hospitaliers par exemple d’être protégés face aux demandes religieuses contradictoires au droit et à la santé est-il satisfait par une telle inscription ?

Quant au devoir de réserve, c’est une opposition politique, franche et nette de la CGT à ce qu’elle soit inscrite au Titre I.
Les raisons en sont les mêmes qu’en 1982, quand le ministère de la Fonction publique a refusé le devoir de réserve, lui préférant le renvoi à la jurisprudence, qui maintenait de façon explicite la hiérarchisation d’application de l’obligation de réserve en fonction en particulier de la position hiérarchique. Ainsi l’inscription de la liberté d’opinion était préférée à celle de la liberté d’expression, qui impliquait de préciser ce qui la limite, soit le devoir de réserve.

La récente mésaventure de nos camarades du syndicat de la Magistrature, renvoyés devant le Conseil supérieur de la magistrature, pour que celui-ci vérifie s’ils n’ont pas contrevenu à leur obligation de réserve, en affichant un « mur des cons » (une bonne idée pas si bête !) dans leur local syndical, est la meilleure démonstration qui soit de pourquoi il ne faut pas en faire un principe d’origine législative pour tous les fonctionnaires, comme c’est déjà le cas pour les magistrats. Les syndicalistes en seraient les premières victimes. Quel intérêt un gouvernement de gauche a-t-il de donner de telles armes à la droite, qui inévitablement reviendra un jour au pouvoir ?

Comment, au sortir de la RGPP, ce gouvernement peut-il donner tout moyen de caporaliser totalement les hauts fonctionnaires, après les tentatives de Sarkozy de le faire ?

A l’examen des proposions du gouvernement, la loi ne correspond donc pas à l’ambition affirmée de renforcement du statut. Sauf à en avoir une conception populiste où les fonctionnaires ont à prouver en permanence leur respect des principes.

S’il s’agissait d’inscrire les valeurs dans le titre I, pourquoi dans ce cas ne pas inscrire ou renforcer les trois valeurs sur lesquelles le Statut général est construit : égalité, indépendance et responsabilité ?
L’indépendance par exemple fonde la fonction publique de carrière et la séparation du grade et de l’emploi.

Ces questions sont suffisamment importantes pour ne pas relever d’un « coup politique », et exiger une concertation approfondie de l’ensemble des acteurs.
Pour sa part la CGT mènera une campagne politique contre l’inscription du devoir de réserve dans le Statut.

Il est à craindre qu’on soit dans une logique d’affichage politique sans conséquence positive pour les agents.
Seule l’UNSA a pour l’instant refusé de condamner l’inscription du devoir de réserve. Est-ce une contre-partie pour la laïcité ?

Les déclarations d’intérêt

Sur ces sujets la distinction est faite entre politiques et fonctionnaires. Seuls les hauts fonctionnaires des trois versants seront soumis à déclaration d’intérêt, non publique, auprès de la Haute autorité de déontologie. Celle-ci ne s’occupe pas des fonctionnaires, à part ce cas précis. Il faudra voir de façon précise, et restrictive, la liste des fonctionnaires concernés.
Certains auront une obligation de mandat de gestion de leurs avoirs (directeur du Trésor,...), le syndicat CGT de la Caisse des Dépôts proposant de l’assurer.
Une redéfinition, nécessaire, du conflit d’intérêt sera sans doute présente dans la loi concernant les politiques.
A priori ce n’est pas le sujet le plus problématique.

Les dispositifs de protection

La mise en place d’un dispositif spécifique de protection des fonctionnaires dénonçant de bonne foi des faits de corruption relève d’une obligation européenne.
Reste la question d’une protection plus générale, relevant d’un dispositif d’alerte éthique tel que proposé par le rapport Jospin.
A noter que la loi sur les lanceurs d’alerte sur la santé et l’environnement (2013-316 du 16 avril 2013) protège aussi les fonctionnaires.

Il est à noter que des condamnations pour non dénonciation ont été prononcées contre des policiers (CHU de Strasbourg) au titre de l’article 40 du code de procédure pénale, qui s’impose à tout fonctionnaire. Le dispositif actuel est-il suffisant ?

Débat-on plus avant ou décide-t-on de suite, et sur la base de quel bilan d’application des dispositions actuelles ?

Les cumuls d’activité

Les activités à titre accessoires ne sont pas remises en cause :

Décret 2007-658 (Etat)
« Article 2 En savoir plus sur cet article...
• Modifié par Décret n°2011-82 du 20 janvier 2011 - art. 2

Les activités accessoires susceptibles d’être autorisées sont les suivantes :
I.- Dans les conditions prévues à l’article 1er du présent décret :
1° Expertise et consultation, sans préjudice des dispositions du 2° du I de l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée et, le cas échéant, sans préjudice des dispositions des articles L. 413-8 et suivants du code de la recherche ;
2° Enseignement et formation ;
3° Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel, ou de l’éducation populaire ;
4° Activité agricole au sens du premier alinéa de l’article L. 311-1 du code rural dans des exploitations agricoles non constituées sous forme sociale, ainsi qu’une activité exercée dans des exploitations constituées sous forme de société civile ou commerciale ;
5° Activité de conjoint collaborateur au sein d’une entreprise artisanale, commerciale ou libérale mentionnée à l’article R. 121-1 du code de commerce ;
6° Aide à domicile à un ascendant, à un descendant, à son conjoint, à son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou à son concubin, permettant au fonctionnaire, à l’agent non titulaire de droit public ou à l’ouvrier d’un établissement industriel de l’Etat de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide ;
7° Travaux de faible importance réalisés chez des particuliers.

II.-Dans les conditions prévues à l’article 1er du présent décret et à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale, outre les activités mentionnées au 1°, au 2°, au 3° et au 7° du I, et sans préjudice des dispositions de la loi du 13 juillet 1983 susvisée :
1° Services à la personne ;
2° Vente de biens fabriqués personnellement par l’agent.

Article 3
Les activités exercées à titre accessoire peuvent être également :
1° Une activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique ou auprès d’une personne privée à but non lucratif ;
2° Une mission d’intérêt public de coopération internationale ou auprès d’organismes d’intérêt général à caractère international ou d’un Etat étranger, pour une durée limitée.

Article 4 En savoir plus sur cet article...
• Modifié par Décret n°2011-82 du 20 janvier 2011 - art. 3
Le cumul d’une activité exercée à titre accessoire mentionnée aux articles 2 et 3 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d’une autorisation par l’autorité dont relève l’agent intéressé.
Toutefois et sous réserve des interdictions d’exercice d’activités privées prévues aux 1°,2° et 3° du I de l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, l’exercice d’une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre »

La logique est de revenir sur les dispositions prises par Sarkozy pour faciliter la création d’entreprise par un fonctionnaire.

Pour nous la problématique est celle des conséquences des bas-salaires sur le cumul d’emploi, tel qu’il est pratiqué par les agents.

Extension des pouvoirs de la commission de déontologie

Situation actuelle : Composition commission déontologie (loi 93-122)

« V.-La commission est présidée par un conseiller d’Etat ou son suppléant, conseiller d’Etat. Elle comprend en outre :
1° Un conseiller maître à la Cour des comptes ou son suppléant, conseiller maître à la Cour des comptes ;
2° Un magistrat de l’ordre judiciaire en activité ou honoraire ou son suppléant, magistrat de l’ordre judiciaire en activité ou honoraire ;
3° Deux personnalités qualifiées ou leur suppléant, dont l’une doit avoir exercé des fonctions au sein d’une entreprise privée ;
4° Selon le cas, le directeur du personnel du ministère ou de l’établissement public ou le chef du corps dont relève l’intéressé, l’autorité investie du pouvoir de nomination dans la collectivité territoriale dont relève l’intéressé, le directeur de l’établissement hospitalier ou de l’établissement social ou médico-social dont relève l’intéressé ou leur représentant respectif.

La commission comprend, outre les personnes mentionnées ci-dessus :
a) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique de l’Etat ou d’une autorité administrative indépendante, deux directeurs d’administration centrale ou leur suppléant ;
b) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique territoriale, un représentant d’une association d’élus de la catégorie de collectivité dont relève l’intéressé ou son suppléant, ainsi que le directeur ou ancien directeur des services d’une collectivité territoriale ou son suppléant ;
c) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique hospitalière, une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique ou son suppléant, ainsi qu’un inspecteur général des affaires sociales ou un ancien directeur d’hôpital ou son suppléant ;
d) Lorsqu’elle exerce ses attributions en vertu des articles L. 413-1 et suivants du code de la recherche, deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche ou leur suppléant. »

Cette commission reste en place, s’occupe des fonctionnaires, est toujours placée à Bercy, et ne doit pas être confondue avec la Haute autorité de déontologie qui s’occupe des politiques.
L’extension de ses attributions à tout départ vers une activité lucrative, l’extension du délai d’auto-saisine de 10 jours (!) à 3 mois, le caractère contraignant de ses avis pour les administrations ne posent aucun problème, au contraire.

Qu’elle soit compétente pour donner un avis sur les codes de déontologie qui fleurissent partout dans l’administration peut être une bonne ou une mauvaise chose. La CGT critique ces codes, pour autant qu’ils ne soient pas une aide concrète aux agents, mais un dispositif qui redouble soit le statut, soit le statut spécial (police, pénitentiaire) des agents, en énonçant de nouvelles restrictions plutôt que de traiter des problèmes rencontrés par les agents, en particulier dans leurs relations avec le public.
Un rôle de conseil pour la prévention des conflits d’intérêt ne pose pas problème, au contraire.

Par contre quel rôle dans ce dispositif jouera le défenseur des droits, qui est l’instance de contrôle déontologique des administrations en charge de la sécurité (police, pénitentiaire, douanes,...).

Concernant la déontologie, la question des ordres est particulièrement brûlante. Est-ce leur code de déontologie et leurs instances disciplinaires qui s’imposent aux fonctionnaires, ou le Statut général et sa jurisprudence ?

Sur quelles bases peuvent être prises des sanctions disciplinaires ?

La protection fonctionnelle

La discipline

L’objectif est de créer un article unique dans le titre 1, rénovant (?) et harmonisant les sanctions disciplinaires, et de mettre fin à l’imprescriptibilité de l’action disciplinaire.

En quoi consisterait cette « rénovation » ?
Mais d’autres questions se posent.
L’échelle de sanction est fondé sur quoi : quelle proportionnalité entre cause et sanction ?
Les avis de la commission de recours du CSFPE ne sont pas obligatoires.

Quelles conséquences de la fin de l’imprescriptibilité, avant ou après l’action judiciaire ?

Même sur ce sujet, il n’apparaît pas très sérieux d’aller vite sans réflexion plus aboutie.

Situation actuelle (Territoriale)
Article 89 En savoir plus sur cet article...
• Modifié par LOI n°2012-347 du 12 mars 2012 - art. 125
Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes :
Premier groupe :
l’avertissement ;
le blâme ;
l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ;
Deuxième groupe :
l’abaissement d’échelon ;
l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ;
Troisième groupe :
la rétrogradation ;
l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ;
Quatrième groupe :
la mise à la retraite d’office ;
la révocation.

Les positions statutaires

Il n’y aurait plus que trois positions statutaires : activité, détachement, disponibilité.

Situation actuelle :

Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 (territoriale)
Article 55 En savoir plus sur cet article...
- • Modifié par LOI n°2011-267 du 14 mars 2011 - art. 113 (V)

Tout fonctionnaire est placé dans une des positions suivantes :
1° Activité à temps complet ou à temps partiel ;
2° Détachement ;
3° Position hors cadres ;
4° Disponibilité ;
5° Accomplissement du service national et des activités dans la réserve opérationnelle, dans la réserve sanitaire et dans la réserve civile de la police nationale ;
6° Congé parental.
Les décisions relatives aux positions sont prises par l’autorité territoriale.

Aujourd’hui la mise à disposition serait ainsi un des aspects de la position d’activité ? A vérifier.

Les conséquences de la fin des détachement sur contrat sauf impossibilité de faire autrement, d’un encadrement plus strict de la mise à disposition en dehors de l’administration, de l’abrogation de la mise à disposition de salariés de droit privé (mais pas de l’intérim !) doivent être examinées.

Par contre ne plus détacher les fonctionnaires mais les mettre en disponibilité, alors que la seule conséquence de ce détachement est une progression d’échelon en cas de retour dans la fonction publique (pas de droit à retraite dans les régimes de fonctionnaires ouverts aujourd’hui), relève du populisme le plus grossier.
Seuls les fonctionnaires les plus modestes en paieront le prix, les multiples inspections pouvant servir de refuge aux cadres supérieurs. Cette disposition revient à les dissuader de candidater à la représentation parlementaire. Le fonctionnaire est dans une position statutaire qui lui interdit de négocier les conditions de son retour dans l’emploi public.

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Note d’étape sur la loi sur la Fonction publique prévue pour juillet 2013 et Compte Rendu de la réunion CGT interne du 2 mai


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